美国政府如何监管稳定币？基于FIT21法案和州立法的研究

作者：TaxDAO-Athena

1. 稳定币的定义

1.1. 学理定义

国际清算银行认为，数字稳定币可被定义为一种加密的数字货币，其目的是相对于特定资产或一篮子资产保持稳定的价值。稳定币是基于代币的（token-based）；其有效性是基于代币本身来验证的，而不是基于交易对手的身份，即基于账户（account-based）的支付。

数字稳定币的价格稳定机制分为两种：一种是基于算法；另一种是基于抵押担保物。基于算法的数字稳定币没有任何资产作为背书，而是仅有利用算法根据稳定币的当前价格调节供需平衡，从而保持稳定币的汇率稳定，例如Basis对标1美元以此调节供需。二是基于抵押担保的数字稳定币，法定货币、黄金、数字资产等资产作为抵押的稳定机制，其稳定机制相较于前者有更高的确定性。

1.2. 美国当局定义（H.R.8827-Stablecoin Classification and Regulation Act of 2020）

（1）“稳定币”一词是指任何加密货币或其他私人发行的数字金融工具，并且

（A）直接或间接分发给投资者、金融机构或公众；

（B）是

（i）以美元计价或与美元挂钩；或

（ii）以其他国家或州货币计价或与其他国家或州货币挂钩；以及

（C）发行时

（i）有固定的名义赎回价值；

（ii）意图在公众中建立一种合理的预期或信念，即该票据将保留一个稳定的名义赎回价值，使名义赎回价值有效固定；或

（iii）不论用意如何，其效果是令公众合理地期望或相信该票据会保留一个稳定的赎回面值，使其赎回面额实际上固定不变。

（2）名义赎回价值

（A）一般情况下就稳定币而言，“名义赎回价值”是指稳定币在发行时可按要求随时兑换成美元或任何其他国家或州的货币或功能货币等价物的价值，或以其他方式被接受以支付或清偿以美元或任何其他国家或州的货币计价的债务的价值。

（B）与美元挂钩的票据的处理：就（A）分段而言，与美元或功能货币等价物挂钩的稳定币在发行时可随时按要求兑换成美元的价值，应使用发行时该兑换的明示或默示挂钩汇率计算。

（C）以另一国货币或州货币计价或与之挂钩的工具的处理——为（A）分段之目的，以另一国货币或州货币或与之挂钩的功能货币等价物计价或与之挂钩的稳定币在发行时可随时按要求兑换成美元的价值，应使用发行时该兑换的明示或默示汇率计算。

（D）功能货币等价物的定义。

（i）《联邦存款保险法》第3条（section 3 of the Federal Deposit Insurance Act）定义的存款（deposits）；

（ii）电子货币和汇款人余额；

（iii）其他稳定币；

（iv）为作为货币流通、支付或清偿以美元或任何其他国家或州货币计价的债务而发行的任何其他金融工具。

根据H.R.8827法条定义，稳定币指任何加密货币或私人发行的数字金融工具，其被直接或间接分发给公众，并且与美元或其他国家/州货币挂钩或计价，且发行时具有固定的名义赎回价值，或通过其设计和效果使公众合理相信其赎回价值稳定。

2. 联邦层面的监管框架

目前，还没有针对稳定币的全国性综合监管框架。从历史上看，围绕稳定币的监管制度一直具有不确定性和混乱性的特点。

美国对稳定币监管的特点之一是不确定哪些联邦机构有权监管这些产品。在过去几年中，这一直是加密货币市场面临的一个问题，特别是证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）之间在某些技术是否应作为证券或商品或两者进行监管的问题上存在分歧。美国SEC主席加里-根斯勒（Gary Gensler）表示，加密产品“受证券法管辖，必须在我们的证券制度内运作”，而CFTC则宣布“比特币和其他虚拟货币”属于商品。这种地盘争夺战已经延伸到了稳定币，根斯勒表示，许多稳定币类似于货币市场共同基金，因此可能属于美国SEC的管辖范围。

美国SEC和CFTC都认为，稳定币需要监管，以尽量减少对金融体系的风险。美国CFTC更进一步，针对稳定币发行商违反《商品交易法》（CEA）的行为采取了执法行动。例如，美国CFTC与创建稳定币Tether的公司达成和解，因为这些公司涉嫌在支持稳定币的储备方面进行虚假陈述。针对Tether公司的命令要求他们支付4100万美元的罚款，并停止和终止进一步违反CEA的行为。此外，美国CFTC拒绝了美国SEC主张专属管辖权的任何企图，并在针对Binance的单独诉讼中声称BUSD是一种商品。

而近期美国的一项拟议法案：《21世纪金融创新与技术法案》（The Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act , 下称“FIT 21”)为未来稳定币监管提供了指导方案。该法案已经获得众议院通过，即将进行参议院投票。

该法案对SEC和CFTC的监管划分比较清晰：稳定币是中心化的话，归SEC管辖；如果稳定币是去中心化的，归CFTC管辖。