FIT21：加密行业监管九龙治水而水不治

来源：Youbi Capital

TL;DR

FIT21法案首次为加密行业建立了完整清晰的加密法案，目前于5月22日在众议院通过，若法案正式签署成法，将对整个加密行业产生深远的影响。

美国在很长的一段时间内采用联合监管模式，各联邦监管机构对待加密行业都有自己的监管模式从而造成“各自为政”的局面，由于没有完善的法律路径，各个联邦机构在管辖权的主张上无法做到协调一致，所以美国的加密行业监管一直处于在混乱和难以调控的环境中。

FIT21法案则在各个核心的监管问题上做出规范，法案首先明确SEC和CFTC会作为加密行业的主要监管机构，并且首次明确了对于加密货币关于证券和商品分类，这解决了加密行业长期以来的核心监管冲突问题。

法案详细规定了加密从业主体在SEC和CFTC注册标准，为从业者提供更加明确的监管指导。同时，法案还提供了健全的消费者保护措施，例如对代币发行方实施12个月的代币锁定以防止短期投机者危害行业健康。

在法案中，国会对待加密行业的态度十分乐观，并积极鼓励美国企业以创新的方式结合区块链技术，同时敦促SEC和CFTC对DeFi进行研究以帮助后续的监管。

如果FIT21可以正式成为法律，行业从业者将会有更明确的法务指导以防止错误的实践，并且消费者在该监管框架下也会获得更好的保护，未来整个市场非常有可能在消费端和创新端都迎来高速增长，帮助整个行业加速脱离长达十几年的监管Wild West，使加密货币真正的进入主流视野。

FIT21法案的通过主要是共和党积极推动、两党持续支持的结果。最初法案由共和党主导的委员会发起的该法案，并且在众议院几乎所有共和党议员都投了赞同票，一些温和的民主党议员也同意了该法案。在这个过程中，加密行业的领袖企业也一同呼吁立法者通过FIT21，可见该法案的重要性。

大选在即，加密行业持续扩大的影响力使加密全体成为党派间博弈的重要票仓，对加密行业态度乐观的候选人将会获得更多选民青睐，这对FIT21的通过也有十分积极的影响。

FIT21目前还未签署成法，下一步会移交到参议院进行投票，最后整合文本交由总统签署。Patrick McHenry前几周在CoinDesk Consensus大会上表示法案预计会在明年内正式签署成法。

美国当地时间5月22日，由共和党主导的FIT21法案在美国国会众议院以279票赞同、136 票反对的结果获得通过，该法案的通过是加密行业一个极其重要的时刻，象征着加密行业在美国国会取得了重要的立法成就，其影响力已然触及美国最高权力中心，作为加密行业第一个建立了完整监管体系的法案，FIT21也是助推加密行业走出西部世界的第一步胜利。

1 美国加密行业监管现状

加密行业发展至今已衍生出诸多业务，如中心化交易所、挖矿、质押服务以及其他多种由智能合约所支撑的加密业务，目前美国针对加密货币采用的是联合监管的模式，不同的联邦机构可以对在其管辖范围内的业务进行监管，重要的联邦机构如SEC(美国证券交易委员会)、CFTC(美国商品期货交易委员会)、FinCEN(美国金融犯罪执法局)和OFAC(外国资产控制办公室)都有参与对加密行业违法行为的监管和打击，这些不同的联邦机构对行业都产生了不同程度的影响。

1.1 监管机构“各自为政”

图一：当前加密行业监管图谱

由于加密行业没有系统化的监管框架并且采取是联合监管的模式，所以非常容易导致各个执法机构各自主张、“百家争鸣”的监管格局。

SEC在加密行业的监管中扮演了极为重要的角色，其主要职责为就不同加密资产主体是否为证券进行定义，主要以豪威测试来判断是否归属其监管框架之下，并且为了更好的帮助从业主体判断其发行的数字资产是否属于“投资合同”而应被纳入“证券”，SEC于2019年发布过名为“虚拟资产是否属于投资合同的分析框架”的指导文件，虽然该文件不具有正式法律效益，但是为从业人员提供了指导性建议。

CFTC对于数字资产的态度在官网中有明确表示，称虚拟资产，包括所有虚拟货币都属于商品，所以CFTC有权力监管数字资产期货市场上的操纵和欺诈行为，后续在2022年通过修订的《数字商品消费者保护法》赋予 CFTC 对“数字商品”交易和平台的专属管辖权，授权其注册和监管现货交易所，这意味着现货交易所与其他商品交易所遵循相同的规则。

FinCEN金融犯罪执法局主要从事反洗钱，打击恐怖主义金融以及KYC等方面等工作，FinCEN的主要权利由银行保密法授予(Bank Secrecy Act, BSA)，该法案明确规定了如果加密业务涉及到了虚拟货币的生产转移和交易则要受到BSA的管制。2013年，FinCEN发布了对于虚拟货币的管理框架，并且确定加密资产交易服务提供商为货币服务企业(Money Service Business, MSB)，这变向的认定虚拟资产为货币，加密货币的交易平台必须要获得FinCEN的许可，实施反洗钱机制。

OFAC外国资产控制办公室主要负责监督美国所有的金融交易，并且制裁任何构成威胁的个人，组织或国家。随着数字资产的兴起，由于其技术特性，为一些交易参与者提供了新型的逃避检测手段，加大了OFAC的执法难度。不同于SEC和CFTC，OFAC的主要执法范围主要集中在为受制裁地区用户处理交易和为美国境外非法活动提供洗钱协助。

由此可见，每一个执法机构对于加密行业都有自己的监管模式和态度，对于加密行业的监管过于零散不成体系，难免会造成一些监管冲突使得加密从业者无法遵循合法的实践，并且很容易面临不合理的诉讼而影响行业发展。

各监管机构的历史执法行为可参见附录。

1.2 SEC“恐吓”式执法

SEC除了美国国会赋予的管辖权之外，可以以“Regulation by Enforcement”的方式来界定加密货币是否属于“证券”，由于美国法院判例可作为管辖权的重要依据，SEC会通过行政执法以违反美国证券法为由对创始人、高管等提起民事诉讼或行政处罚，基于法院的判决来确定其对该加密资产的管辖权，例如2020年12月，SEC对Ripple提起民事诉讼，称Ripple未向SEC登记XRP的发行以及销售从而违反了证券法有关证券销售的相关规定。同时SEC的诉讼不止针对加密货币的定性问题，也会对于一些加密企业的业务问题进行处理，例如2023年6月SEC对Coinbase提起诉讼，指控其在未经注册的情况下非法经营加密资产证券业务，并且最终法院基本支持的SEC的指控，由此可以看出SEC通过行政途径不断的扩大其监管范围，并且由于加密行业监管框架的模糊，SEC此类的诉讼非常容易造成“恐吓”式执法，而从业人员难以依据可靠的法案进行自我保护，对于加密企业的发展及创新都造成的较为严重的影响。

1.3 监管冲突

当前碎片化的监管局势难以避免监管机构间由于管辖权不清晰而导致的执法冲突，其中冲突最为激烈则属SEC和CTFC，因为这两个监管机构所针对是加密行业最为核心的资产分类问题，SEC倾向认为大部分的数字资产都可以被认定为证券，因为这些资产可以很容易的通过豪威测试，而CFTC则视大多数加密货币为商品，这会使得SEC和CFTC在对一些代币进行监管时产生管辖权重合问题，并且在没有统一监管框架的情况下难以明确监管权力的划分。除此之外，两者对于加密企业的监管也产生了重叠问题，例如在2023币安被起诉的事件中，SEC和CFTC都对币安发起了诉讼，而两者对币安的指控内容有大量相似之处，重叠的执法有可能会导致不必要的罚款，那么在监管不清晰的情况下，监管重叠也会给行业带来极大的影响。

所以在很长一段时间里，美国的加密行业一直处在混乱和难以调控的监管环境当中，由于没有完善的法律路径，各个联邦机构在管辖权的主张上无法做到协调一致，其所导致的监管冲突对行业发展产生了极不稳定的影响，同时在监管框架缺失的情况下，加密企业在面对部分执法机构不合理的指控难以进行维护其权益，一定程度上阻碍加密行业在美国灵活创新和发展，而FIT21法案则是改变目前监管混沌格局的一个开始。

2 详解FIT21法案

FIT21全称为21世纪金融创新与技术法案(Financial Inovation and Technology for 21st Century)，即H.R. 4763，法案中重新明确了SEC和CFTC对于加密资产不同的管辖范围，给加密行业建立了一个更加清晰全面的法律监管框架，同时还包含了加密市场消费者保护措施以及针对解决虚拟资产独特结构问题的一系列条例，该法案的清晰度和全面性使其成为加密行业迄今为止最重要的法案。

FIT21最早于2023年7月20日由众议院农业委员会主席Glenn Thompson、众议院金融服务委员会主席Patrick McHenry、政党纪律委员 Tom Emmer以及其他三位众议院议员共同发起，该法案在委员会审议阶段，以两党全票赞同的方式通过众议院农业委员会的审核，同时众议院金融服务委员会也通过了FIT21法案，获得了委员会上所有共和党人以及六位民主党议员的支持，由此看出FIT21法案的推出不但是两个众议院委员会联合努力的结果，同时也是共和党和民主党共同的支持，并且值得一提的是，CFTC和SEC是分别由农业委员会和金融服务委员进行监管的，那么基于CFTC和SEC对加密行业的影响程度，这两个委员会理所应当的成为推动FIT21法案的重要参与方。